Bürgerbeeinflussung durch Berichterstattung staatlicher Stellen zugleich ein Beitrag zur Dogmatik des staatlichen Informationshandelns
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| 1. Verfasser: | |
|---|---|
| Format: | Abschlussarbeit Buch |
| Sprache: | German |
| Veröffentlicht: |
Berlin
Duncker & Humblot
[2018]
|
| Schriftenreihe: | Schriften zum Öffentlichen Recht
Band 1369 |
| Schlagworte: | |
| Online-Zugang: | Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis |
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| adam_text | Inhaltsverzeichnis
Einleitung.................................................................... 25
Kapitel 1
Untersuchungsgegenstand 29
I. Definition eines Berichts............................................... 29
1. Bericht im Verständnis der Alltagssprache.............................. 29
2. Der Bericht aus Sicht der Rechtswissenschaft........................... 30
a) Der historisch-juristische BerichtsbegrifF des Reichsgerichts ...... 30
b) Impressionen aus der Betriebswissenschaft ......................... 32
c) Modifikationen der vorgestellten Berichts Verständnisse ............ 33
aa) Der zeitliche Faktor............................................ 33
bb) Der wertungsofFene TatsachenbegrifF?.............................. 34
cc) Der Faktor der Regelmäßigkeit? ................................... 35
d) Der Bericht im Sinne des § 75 GO BT ............................... 37
3. Ergebnis der Berichtsdefinition ......................................... 37
II. Staatliche Stellen.......................................................... 38
III. Bürgerbeeinflussung ....................................................... 39
Kapitel 2
Die Untersuchung des Berichtswesens in der Praxis 41
I. Kategorien der Berichterstattung ......................................... 42
1. Die Berichtsgrundlage.................................................... 42
2. Der Berichtsgegenstand................................................... 43
a) Gesamt-, Ressort- und Maßnahmenberichte............................... 43
b) Arten des Berichtsgegenstands ..................................... 44
aa) Der Tätigkeitsbericht............................................. 44
bb) Der Wissensbericht ............................................... 45
cc) Der Erfahrungsbericht............................................ 45
3. Der Berichterstatter .................................................. 46
4. Die Adressierung des Berichts ........................................... 48
5. Die Periodizität ........................................................ 49
6. Die Funktionen von Berichterstattung..................................... 50
10
Inhaltsverzeichnis
a) Informationsfunktion.................................................. 51
b) Folgefunktionen ..................................................... 51
aa) HandlungsVorbereitung und Bewusstseinsbeeinflussung ................ 51
(1) Handlungsvorbereitung für staatliche Stellen ................... 52
(2) Beeinflussende Wirkung beim Bürger ............................. 52
(a) Aufklärungsfunktion......................................... 53
(b) Warnfunktion................................................ 54
(c) Prangerfunktion............................................. 55
bb) Kontroll- und Rechtfertigungsfunktion .............................. 55
(1) Kontrolle und Rechtfertigung gegenüber staatlichen Stellen .... 56
(2) Mittel der Selbstdarstellung gegenüber der Öffentlichkeit .. 56
cc) Evaluationsfunktion .............................................. 57
dd) Planungsfunktion.................................................... 58
II. Vertiefte Untersuchung ausgewählter Berichte ............................. 59
1. Der Verfassungsschutzbericht .............................................. 60
a) Kategorisierung ....................................................... 60
b) Der Verfassungsschutzbericht 2013 ..................................... 63
aa) Aufbau ............................................................. 63
bb) Text ............................................................. 64
cc) Gestaltung ...................................................... 66
dd) Verbreitung......................................................... 67
c) Die Rechtsprobleme der Verfassungsschutzberichterstattung.............. 68
aa) Die Problematik des Eingriffs durch Berichterstattung .............. 68
bb) Die Problematik der Verdachtsberichterstattung ..................... 70
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Verfassungsschutzberichts ... 71
2. Der Umweltzustandsbericht................................................. 71
a) Kategorisierung . .................................................... 71
b) Der Umweltzustandsbericht 2010 ........................................ 73
aa) Aufbau ............................................................. 73
bb) Text .............................................................. 73
cc) Gestaltung ......................................................... 75
dd) Verbreitung......................................................... 76
c) Rechtsprobleme der Umweltzustandsberichterstattung .................... 77
aa) Normative Vorgaben für die Umweltzustandsberichterstattung ......... 77
bb) § 11 UIG als Ermächtigungsgrundlage für einen Grundrechtseingriff 80
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Umweltzustandsberichterstattung 82
3. Der Bericht des BfDI zum Datenschutz....................................... 82
a) Kategorisierung ...................................................... 82
b) Der Tätigkeitsbericht zum Datenschutz für die Jahre 2011 und 2012 ... . 85
aa) Aufbau .......................................................... 85
Inhaltsverzeichnis 11
bb) Text.............................................................. 85
cc) Gestaltung ....................................................... 87
dd) Verbreitung ....................................................... 88
c) Rechtsprobleme der Berichterstattung zum Datenschutz ................... 88
aa) Wamungs- und Prangerberechtigung für den BfDI? ..................... 88
(1) Lösung nach dem geltenden BDSG.................................. 89
(2) Perspektive DSGVO .............................................. 93
bb) Berichterstattung unter Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht 94
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Berichts des BfDI zum Daten-
schutz ................................................................. 96
4. Der Jahreswirtschaftsbericht............................................... 96
a) Kategorisierung...................................................... 96
b) Der Jahres wirtschaftsbericht 2014 .................................... 97
aa) Aufbau.............................................................. 97
bb) Text.............................................................. 97
cc) Gestaltung.......................................................... 99
dd) Verbreitung ..................................................... 100
c) Rechtsprobleme der Jahreswirtschaftsberichterstattung ................ 100
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahreswirtschaftsberichterstat-
tung .................................................................... 101
5. Der Jahresbericht des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastro-
phenhilfe ................................................................... 101
a) Kategorisierung....................................................... 101
b) Der Jahresbericht 2013................................................. 102
aa) Aufbau............................................................. 102
bb) Text............................................................. 102
cc) Gestaltung......................................................... 104
dd) Verbreitung ....................................................... 105
c) Rechtsprobleme der Jahresberichterstattung des BBK .................... 105
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahresberichterstattung des BBK 106
6. Der Erfahrungsbericht über die Anwendung des Gesetzes über den Rechts-
schutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungs-
verfahren ................................................................ 106
a) Kategorisierung........................................................ 106
b) Der Erfahrungsbericht ÜGRG vom 17.10.2014............................. 107
aa) Aufbau............................................................. 107
bb) Text unc| Darstellung der Evaluierung ............................. 108
cc) Gestaltung ........................................................ 109
dd) Verbreitung ....................................................... 110
c) (Rechts-)Probleme des Erfahrungsberichts ÜGRG ........................ 110
aa) Zulässigkeit der Erweiterung des Berichtsgegenstands............... 110
12
Inhaltsverzeichnis
bb) Selbstverpflichtung der Bundesregierung durch Abgabe einer Zusage 111
(1) Einhaltung der Zusicherung im konkreten Fall................ 111
(2) Rechtliche Verbindlichkeit einer verfassungsrechtlichen Zusage 112
cc) Insignifikantes statistisches Material........................... 112
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Erfahrungsberichts zum ÜGRG . 113
7. Der Bericht über die Ergebnisse der Evaluation des VIG................. 113
a) Kategorisierung .................................................. 113
b) Der Erfahrungsbericht VIG .......................................... 114
aa) Aufbau ........................................................ 114
bb) Text und Darstellung ............................................ 115
cc) Gestaltung ...................................................... 116
dd) Verbreitung.................................................... 116
c) Rechtsprobleme des Erfahrungsberichts VIG .......................... 117
aa) Die Rechtsverbindlichkeit eines Bundesratsbeschlusses .......... 117
bb) Eingriff in die Rechte der DUH e. V............................. 117
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Berichterstattung über die Er-
gebnisse der VIG-Evaluation............................................. 118
8. Exkurs Europäische Berichterstattung: Der Bericht zur Umsetzung der
UI-RL .................................................................. 119
a) Kategorisierung .................................................... 119
b) Der Erfahrungsbericht UI-RL ........................................ 120
aa) Text und Darstellung ............................................ 120
bb) Gestaltung und Verbreitung..................................... 122
c) Übertragbarkeit des Leitfaden-Modells auf deutsche Erfahrungsberichte? 122
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der europäischen Erfahrungsbericht-
erstattung ........................................................... 123
IIL Folgerungen aus der Untersuchung der Berichtspraxis ...................... 124
Kapitel 3
Berichte staatlicher Stellen im System staatlichen Informationshandelns 125
I. Staatliches Informationshandeln als Verwaltungshandeln ................... 125
1. Die Formenlehre im Verwaltungsrecht..................................... 125
a) Nutzen und Grenzen einer Formenlehre............................... 125
b) Verwaltungshandeln, Handlungsformen, Rechtsformen ................. 128
2. Schlichtes Verwaltungshandeln und Informelles Verwaltungshandeln....... 129
a) Das schlichte Verwaltungshandeln ................................... 130
b) Das informelle Verwaltungshandeln................................. 132
aa) Die Merkmale des informellen Verwaltungshandelns ............... 133
(1) Rechtliche Unverbindlichkeit................................. 133
Inhaltsverzeichnis 13
(2) Das Fehlen einer ausdrücklichen Normierung ................. 133
(3) AltemativitätsVerhältnis zur tradierten Rechtsform ......... 136
(4) Das KooperationsVerhältnis................................... 137
(5) Zwischenergebnis ............................................ 139
bb) Das Verhältnis des informellen Verwaltungshandelns zum schlich-
ten Verwaltungshandeln ............................................ 139
3. Einordnung des staatlichen Informationshandelns ....................... 142
a) Staatliches Informationshandeln als Publikumsinformation ........... 142
b) Staatliches Informationshandeln als schlichtes Verwaltungshandeln .... 144
c) Staatliches Informationshandeln als informelles Verwaltungshandeln ... 145
aa) Die fehlende rechtliche Normierung .............................. 146
bb) Die Alternativität zu den regelnden Handlungsformen.............. 146
cc) Das Kooperationsverhältnis ...................................... 147
dd) Weitere Argumente gegen eine Zuordnung zum informellen Ver-
waltungshandeln ................................................... 152
4. Zwischenergebnis zum staatlichen Informationshandeln als Verwaltungs-
handeln ............................................................... 155
H. Berichterstattung als Element staatlichen Informationshandelns.............. 155
1. Die Typen staatlichen Informationshandelns nach der herrschenden Lehre . . 155
a) Informationen über Staatstätigkeit - Öffentlichkeitsarbeit im engeren
Sinn ................................................................ 156
b) Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben - Aufklärung, Empfeh-
lung, Warnung ...................................................... 158
aa) Aufklärung .................................................... 159
bb) Empfehlung.................................................... 160
cc) Warnung ....................................................... 161
2. Berichterstattung als Typus staatlichen Informationshandelns? ......... 162
a) Berichterstattung als eigene Kategorie staatlichen Informationshandelns? 163
aa) Berichterstattung als reines Mittel der Informationsvermittlung .... 163
(1) Berichte als multifunktionales Mittel in der staatlichen Informa-
tionspraxis ................................................... 165
(2) Steuerungswirkung reiner Tatsachenmitteilung................ 168
bb) Die normative Anlegung des Typs Bericht durch den Gesetzgeber? .. 170
cc) Zwischenergebnis................................................ 174
b) Berichterstattung als Unterfall eines anderen Typus staatlichen Informa-
tionshandelns .......................................................... 174
c) Berichterstattung als Typensammlung?.............................. 175
d) Zwischenergebnis zur Einordnung der Berichterstattung .............. 176
3. Rückschlüsse aus der Berichterstattungspraxis für die Typisierung staat-
lichen Informationshandelns? ....................................... 176
a) Besonderheit staatlicher Berichterstattung als Gegenargument......... 176
14
Inhaltsverzeichnis
b) Kritik an der Struktur der Informationen zur Erfüllung von Staatsauf-
gaben ................................................................. 177
aa) Warnung und Empfehlung.......................................... 177
bb) Wamung/Empfehlung und Aufklärung................................ 181
c) Kritik an der Differenzierung Informationen über Staatstätigkeit/Infor-
mationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben .......................... 184
aa) Die Abgrenzung anhand des Informationsgegenstands .............. 184
bb) Die Trennung von Bewusstseins- und Verhaltensbeeinflussung ..... 186
cc) Differenzierung anhand der informierenden staatlichen Stelle.... 188
dd) Zwischenergebnis ............................................. 188
d) Folgen für die Differenzierung von staatlichen Informationshandlungen .. 189
aa) Die rechtliche Relevanz der Unterscheidungen nach diesem Modell 189
bb) Das Argument normativer Anlegung eines differenzierten Modells .. 191
cc) Begrenzung des Modells auf eine reine Typisierung ohne rechtsdog-
matische Aussagekraft .............................................. 193
III. Zwischenergebnis zur Berichterstattung staatlicher Stellen im System
staatlichen Informationshandelns ......................................... 195
Kapitel 4
Die Rechtsprobleme staatlicher Berichterstattung 196
I. Erster Problemkreis: Die Berichtsgrundlage ............................... 196
1. Die Rechtsverbindlichkeit der Berichtsgrundlage ....................... 196
a) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Gesetz............... 196
aa) Zulässigkeit einfachgesetzlicher Regelungen im verfassungsrecht-
lichen Inter-Organverhältnis von Bundestag und Bundesregierung .. 197
bb) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche als Grundlage gesetz-
licher Berichtspflichten ............................................200
cc) Zwischenergebnis ...............................................201
b) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Beschluss............201
aa) Beschlüsse des Bundestages ................................... 201
(1) Rechtsnatur, Zulässigkeit und Verbindlichkeit von allgemeinen
Parlamentsbeschlüssen ........................................202
(2) Bundestagsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrecht-
lichen Informationsanspruchs ................................... 205
(a) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche des Bundes-
tags gegen die Bundesregierung................................205
(aa) Das Zitierrecht des Bundestages .....................206
(bb) Das Frage- und Interpellationsrecht des Bundestages .. 207
(b) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrecht-
lichen Informationsanspruchs .................................211
Inhaltsverzeichnis 15
(aa) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Zitierrechts? . . 212
(bb) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Frage- und In-
terpellationsrechts? ................................ 214
(a) Kein abgeschlossener Katalog von Interpellations-
rechten .............................................. 214
(ß) Strukturelle Unterschiede zwischen Berichtsbe-
schlüssen und Interpellation? ........................ 215
(Y) Zwischenergebnis ................................. 220
(3) Problem der Diskontinuität für Berichtsbeschlüsse............. 220
(4) Zwischenergebnis ............................................. 226
bb) Beschlüsse des Bundesrates........................................ 227
(1) Informationsansprüche des Bundesrates gegenüber der Bundes-
regierung ........................................................ 227
(2) Berichtsbeschlüsse des Bundesrates als Ausprägung von Art. 53
GG............................................................ 229
cc) Der Adressatenkreis verbindlicher Berichtsbeschlüsse ............. 230
c) Zwischenergebnis .................................................... 230
2. Normative Vorgaben für die Berichterstattung aus der Berichtsgrundlage .. 231
a) Beispiele für normative Vorgaben der Berichtsgrundlage ............. 231
aa) Vorgaben über die Periodizität.................................... 231
bb) Vorgaben über die Berichtsform, -Veröffentlichung und -ausgestal-
tung............................................................ 232
cc) Vorgaben über den Berichtsinhalt ................................. 232
b) Grenzen der Verbindlichkeit von normativen Vorgaben aufgrund der Art
der Berichtsgrundlage .............................................. 233
aa) Verbindliche Vorgaben über den Inhalt in Beschlüssen.... 234
bb) Verbindliche Vorgaben über die Periodizität in Beschlüssen ....... 234
cc) Differenzierung bei Vorgaben über Ausgestaltung, Verbreitung und
Form in Beschlüssen .............................................. 235
c) Ausgestaltung normativer Vorgaben durch den Berichterstatter........ 236
d) Normative Vorgaben als inhaltliche Grenze der Berichterstattung..... 238
aa) Grenzen der Ergänzung des Berichtsgegenstands ................... 238
bb) Grenzen der Erweiterung des Berichtsgegenstands ................. 239
3. Zusammenfassung zum ersten Problemkreis ................................ 240
II. Zweiter Problemkreis: Die Berichtskompetenz ................................ 240
1. Das Recht zur Berichterstattung als Teil der staatlichen Kompetenzordnung 241
2. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Gesetzen................. 242
3. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Beschlüssen.............. 243
4. Kompetenz zur Berichterstattung aus eigener Initiative................ 245
a) Der Informationsgegenstand als Ausgangspunkt der herrschenden Lehre 245
aa) Information über Staatstätigkeit ................................. 246
16 Inhaltsverzeichnis
bb) Information zur Erfüllung von Staatsaufgaben ...................246
b) Das Problem der Überschneidung aufgrund der Multifunktionalität von
Berichten .........................-................................246
c) Informationskompetenz ermitteln: Das Beispiel der Staatsleitung als zu-
ständigkeitsbegründende Norm für die Bundesregierung ..........250
aa) Die Staatsleitung als Grundlage einer Informationskompetenz für
die Bundesregierung...............................................250
bb) Die Mängel einer Informationskompetenz der Staatsleitung........251
cc) Folgen für die staatliche Berichterstattung.....................253
5. Zusammenfassung zum zweiten Problemkreis ..............................253
III. Dritter Problemkreis: Berichterstattung unter dem Gebot der parteipoli-
tischen Neutralität ........................................................254
1. Gebote staatlicher Neutralität im Recht................................254
2. Das Gebot der parteipolitischen Neutralität .............................255
a) Anwendungsbereich...................................................257
b) Die vier Grenzen der politischen Neutralität......................... 258
aa) Absolute Grenzen ............................................... 258
(1) Absolut-formelle Grenze ......................................258
(2) Absolut-inhaltliche Grenze....................................259
bb) Temporäre Grenze............................................... 260
(1) Temporär-quantitative Grenze .................................261
(2) Temporär-qualitative Grenze ..................................262
c) Ausnahmen ...........................................................263
aa) Sachliche Information aus akutem Anlass ..........................263
bb) Bereichsausnahme für Information zur Erfüllung von Staatsaufga-
ben? ............................................................. 264
cc) Zufälliger Zusammenfall von Wahlkampf und Berichterstattung .... 268
(1) Umgehung durch parlamentarische Behandlung von Berichten? . 269
(2) Umgehung durch kollusives Schaffen von Berichtspflichten in
der Vorwahlzeit...............................................271
dd) Zugang zu Berichten im Internet ................................273
3. Zusammenfassung zum dritten Problemkreis ................................276
IV. Vierter Problemkreis: Der Bürger als Ziel und als Objekt staatlicher Be-
richterstattung ....................................................... 276
1. Der Bürger als Ziel staatlicher Berichterstattung........................277
a) Die negative Informationsfreiheit ....................................277
b) Die Meinungsbildungsffeiheit und der Grundsatz der staatsfreien Willens-
bildung .................................................................278
c) Das Allgemeine Persönlichkeitsrecht .................................280
d) Zwischenergebnis zur Zulässigkeit der Adressierung von Bürgern.....281
2. Der Bürger als Objekt staatlicher Berichterstattung ...................281
Inhaltsverzeichnis 17
a) Private in der staatlichen Berichterstattung......................... 281
b) Einfach-rechtliche Grenzen........................................... 282
aa) Datenschutzrecht ................................................. 282
(1) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstellung von Berichten 285
(2) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstattung von Berichten 287
(3) Perspektive DSGVO ............................................ 291
(a) Die wesentlichen Aussagen der DSGVO ...................... 291
(b) Ein neues BDSG - Lösung der Veröffentlichungsproblema-
tik? ...................................................... 294
bb) Bereichsspezifische GeheimhaltungsVorschriften ................. 295
(1) Allgemeine Geheimhaltungs Vorschriften ....................... 296
(2) Geheimhaltungsvorschriften in Berichtsgesetzen .............. 297
cc) Zwischenergebnis zu den einfach-rechtlichen Grenzen der Bericht-
erstattung ........................................................... 298
c) Verfassungsrechtliche Grenzen: Die Grundrechte....................... 299
aa) Glykol und Osho — Eine „Kurskorrektur“ in der Grundrechtsdogma-
tik? ................................................................. 299
(1) Der Gewährleistungsbereich — Deutung eines grundrechtsdog-
matischen Begriffs .............................................. 301
(2) Das funktionale Äquivalent - mittelbar faktische Belastung -
moderner Eingriffsbegriff? ................................... 302
(3) Eine Korrektur der Kurskorrektur des BVerfG? ................ 304
(a) Inkonsistenz der Rechtsprechung .......................... 304
(b) Verkürzung des Grundrechtsschutzes ....................... 307
(c) Dogmatische Fragwürdigkeit eines überdifferenzierten
Grundrechtskonzepts........................................ 309
(4) Ablehnung der BVerfG-Judikatur .............................. 311
bb) Lösung durch eine großzügigere Annahme eines funktionalen Äqui-
valents ............................................................ 311
(1) Das funktionale Äquivalent in der Rechtsprechung des
BVerwG ....................................................... 312
(2) Mittelbare Abkehr vom zweistufigen Modell des BVerfG ........ 313
cc) Die verfassungsrechtlichen Grenzen staatlicher Berichterstattung im
Einzelnen........................................................ 313
(1) Das funktionale Äquivalent und staatliche Berichterstattung ... 314
(a) Die Finalität als zentrales Kriterium eines funktionalen
Äquivalents ............................................... 314
(b) Berichte als funktionales Äquivalent ..................... 316
(2) Anforderungen an die Rechtfertigung.......................... 317
(a) Vorbehalt des Gesetzes ................................... 318
(aa) Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes für staatliches
Informationshandeln .................................. 318
18
Inhaltsverzeichnis
(bb) Unentbehrlichkeit einer einfach-gesetzlichen Regelung
- Keine verfassungsunmittelbare Befugnis aus der
Kompetenz der Staatsleitung............................ 321
(cc) Der Vorbehalt des Gesetzes für staatliche Berichterstat-
tung .................................................. 324
(b) Wahrung der Kompetenzordnung............................ 326
(c) Gebot der Verhältnismäßigkeit und seine besonderen Aus-
prägungen im staatlichen Informationshandeln ............... 326
(aa) Exkurs: Die objektive Bedeutung von Richtigkeit und
Sachlichkeit als allgemeine Rechtmäßigkeitsvorausset-
zungen ................................................ 329
(bb) Gebot der Richtigkeit................................329
(cc) Gebot der Sachlichkeit...............................331
(d) Pflicht zur vorherigen Anhörung .........................332
3. Zusammenfassung zum vierten Problemkreis................................337
Kapitel 5
Rechtsschutz und Staatshaftung 339
I. Rechtsschutz unter staatlichen Stellen...............,...................339
1. Abwehr staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen .339
2. Durchsetzung staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen .. 341
3. Verwaltungsprozessuale Durchsetzung und Abwehr von Berichten durch
staatliche Stellen ................................................... 342
II. Rechtsschutz privater natürlicher oder juristischer Personen.............344
1. Die präventive Abwehr staatlicher Berichterstattung ....................345
2. Die Restitution nach Veröffentlichung eines Berichts ................. 348
3. Die Kompensation für veröffentlichte Berichterstattung ............... 351
a) Der Amtshafitungsanspruch ...........................................351
b) Weitere Kompensationsansprüche des Staatshaftungsrechts.............355
III. Zwischenergebnis zu Rechtsschutz und Staatshaltung ..................... 359
Fazit .........................................................................360
Zusammenfassung in Thesen......................................................362
Literaturverzeichnis......................................................... 365
Stichwortverzeichnis ........................................................ 391
Inhaltsverzeichnis
Einleitung.................................................................... 25
Kapitel 1
Untersuchungsgegenstand 29
I. Definition eines Berichts............................................... 29
1. Bericht im Verständnis der Alltagssprache.............................. 29
2. Der Bericht aus Sicht der Rechtswissenschaft........................... 30
a) Der historisch-juristische BerichtsbegrifF des Reichsgerichts ...... 30
b) Impressionen aus der Betriebswissenschaft ......................... 32
c) Modifikationen der vorgestellten Berichts Verständnisse ............ 33
aa) Der zeitliche Faktor............................................ 33
bb) Der wertungsofFene TatsachenbegrifF?.............................. 34
cc) Der Faktor der Regelmäßigkeit? ................................... 35
d) Der Bericht im Sinne des § 75 GO BT ............................... 37
3. Ergebnis der Berichtsdefinition ......................................... 37
II. Staatliche Stellen.......................................................... 38
III. Bürgerbeeinflussung ....................................................... 39
Kapitel 2
Die Untersuchung des Berichtswesens in der Praxis 41
I. Kategorien der Berichterstattung ......................................... 42
1. Die Berichtsgrundlage.................................................... 42
2. Der Berichtsgegenstand................................................... 43
a) Gesamt-, Ressort- und Maßnahmenberichte............................... 43
b) Arten des Berichtsgegenstands ..................................... 44
aa) Der Tätigkeitsbericht............................................. 44
bb) Der Wissensbericht ............................................... 45
cc) Der Erfahrungsbericht............................................ 45
3. Der Berichterstatter .................................................. 46
4. Die Adressierung des Berichts ........................................... 48
5. Die Periodizität ........................................................ 49
6. Die Funktionen von Berichterstattung..................................... 50
10
Inhaltsverzeichnis
a) Informationsfunktion.................................................. 51
b) Folgefunktionen ..................................................... 51
aa) HandlungsVorbereitung und Bewusstseinsbeeinflussung ................ 51
(1) Handlungsvorbereitung für staatliche Stellen ................... 52
(2) Beeinflussende Wirkung beim Bürger ............................. 52
(a) Aufklärungsfunktion......................................... 53
(b) Warnfunktion................................................ 54
(c) Prangerfunktion............................................. 55
bb) Kontroll- und Rechtfertigungsfunktion .............................. 55
(1) Kontrolle und Rechtfertigung gegenüber staatlichen Stellen .... 56
(2) Mittel der Selbstdarstellung gegenüber der Öffentlichkeit .. 56
cc) Evaluationsfunktion .............................................. 57
dd) Planungsfunktion.................................................... 58
II. Vertiefte Untersuchung ausgewählter Berichte ............................. 59
1. Der Verfassungsschutzbericht .............................................. 60
a) Kategorisierung ....................................................... 60
b) Der Verfassungsschutzbericht 2013 ..................................... 63
aa) Aufbau ............................................................. 63
bb) Text ............................................................. 64
cc) Gestaltung ...................................................... 66
dd) Verbreitung......................................................... 67
c) Die Rechtsprobleme der Verfassungsschutzberichterstattung.............. 68
aa) Die Problematik des Eingriffs durch Berichterstattung .............. 68
bb) Die Problematik der Verdachtsberichterstattung ..................... 70
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Verfassungsschutzberichts ... 71
2. Der Umweltzustandsbericht................................................. 71
a) Kategorisierung . .................................................... 71
b) Der Umweltzustandsbericht 2010 ........................................ 73
aa) Aufbau ............................................................. 73
bb) Text .............................................................. 73
cc) Gestaltung ......................................................... 75
dd) Verbreitung......................................................... 76
c) Rechtsprobleme der Umweltzustandsberichterstattung .................... 77
aa) Normative Vorgaben für die Umweltzustandsberichterstattung ......... 77
bb) § 11 UIG als Ermächtigungsgrundlage für einen Grundrechtseingriff 80
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Umweltzustandsberichterstattung 82
3. Der Bericht des BfDI zum Datenschutz....................................... 82
a) Kategorisierung ...................................................... 82
b) Der Tätigkeitsbericht zum Datenschutz für die Jahre 2011 und 2012 ... . 85
aa) Aufbau .......................................................... 85
Inhaltsverzeichnis 11
bb) Text.............................................................. 85
cc) Gestaltung ....................................................... 87
dd) Verbreitung ....................................................... 88
c) Rechtsprobleme der Berichterstattung zum Datenschutz ................... 88
aa) Wamungs- und Prangerberechtigung für den BfDI? ..................... 88
(1) Lösung nach dem geltenden BDSG.................................. 89
(2) Perspektive DSGVO .............................................. 93
bb) Berichterstattung unter Verstoß gegen die Verschwiegenheitspflicht 94
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Berichts des BfDI zum Daten-
schutz ................................................................. 96
4. Der Jahreswirtschaftsbericht............................................... 96
a) Kategorisierung...................................................... 96
b) Der Jahres wirtschaftsbericht 2014 .................................... 97
aa) Aufbau.............................................................. 97
bb) Text.............................................................. 97
cc) Gestaltung.......................................................... 99
dd) Verbreitung ..................................................... 100
c) Rechtsprobleme der Jahreswirtschaftsberichterstattung ................ 100
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahreswirtschaftsberichterstat-
tung .................................................................... 101
5. Der Jahresbericht des Bundesamts für Bevölkerungsschutz und Katastro-
phenhilfe ................................................................... 101
a) Kategorisierung....................................................... 101
b) Der Jahresbericht 2013................................................. 102
aa) Aufbau............................................................. 102
bb) Text............................................................. 102
cc) Gestaltung......................................................... 104
dd) Verbreitung ....................................................... 105
c) Rechtsprobleme der Jahresberichterstattung des BBK .................... 105
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Jahresberichterstattung des BBK 106
6. Der Erfahrungsbericht über die Anwendung des Gesetzes über den Rechts-
schutz bei überlangen Gerichtsverfahren und strafrechtlichen Ermittlungs-
verfahren ................................................................ 106
a) Kategorisierung........................................................ 106
b) Der Erfahrungsbericht ÜGRG vom 17.10.2014............................. 107
aa) Aufbau............................................................. 107
bb) Text unc| Darstellung der Evaluierung ............................. 108
cc) Gestaltung ........................................................ 109
dd) Verbreitung ....................................................... 110
c) (Rechts-)Probleme des Erfahrungsberichts ÜGRG ........................ 110
aa) Zulässigkeit der Erweiterung des Berichtsgegenstands............... 110
12
Inhaltsverzeichnis
bb) Selbstverpflichtung der Bundesregierung durch Abgabe einer Zusage 111
(1) Einhaltung der Zusicherung im konkreten Fall................ 111
(2) Rechtliche Verbindlichkeit einer verfassungsrechtlichen Zusage 112
cc) Insignifikantes statistisches Material........................... 112
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung des Erfahrungsberichts zum ÜGRG . 113
7. Der Bericht über die Ergebnisse der Evaluation des VIG................. 113
a) Kategorisierung .................................................. 113
b) Der Erfahrungsbericht VIG .......................................... 114
aa) Aufbau ........................................................ 114
bb) Text und Darstellung ............................................ 115
cc) Gestaltung ...................................................... 116
dd) Verbreitung.................................................... 116
c) Rechtsprobleme des Erfahrungsberichts VIG .......................... 117
aa) Die Rechtsverbindlichkeit eines Bundesratsbeschlusses .......... 117
bb) Eingriff in die Rechte der DUH e. V............................. 117
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der Berichterstattung über die Er-
gebnisse der VIG-Evaluation............................................. 118
8. Exkurs Europäische Berichterstattung: Der Bericht zur Umsetzung der
UI-RL .................................................................. 119
a) Kategorisierung .................................................... 119
b) Der Erfahrungsbericht UI-RL ........................................ 120
aa) Text und Darstellung ............................................ 120
bb) Gestaltung und Verbreitung..................................... 122
c) Übertragbarkeit des Leitfaden-Modells auf deutsche Erfahrungsberichte? 122
d) Erkenntnisse aus der Untersuchung der europäischen Erfahrungsbericht-
erstattung ........................................................... 123
IIL Folgerungen aus der Untersuchung der Berichtspraxis ...................... 124
Kapitel 3
Berichte staatlicher Stellen im System staatlichen Informationshandelns 125
I. Staatliches Informationshandeln als Verwaltungshandeln ................... 125
1. Die Formenlehre im Verwaltungsrecht..................................... 125
a) Nutzen und Grenzen einer Formenlehre............................... 125
b) Verwaltungshandeln, Handlungsformen, Rechtsformen ................. 128
2. Schlichtes Verwaltungshandeln und Informelles Verwaltungshandeln....... 129
a) Das schlichte Verwaltungshandeln ................................... 130
b) Das informelle Verwaltungshandeln................................. 132
aa) Die Merkmale des informellen Verwaltungshandelns ............... 133
(1) Rechtliche Unverbindlichkeit................................. 133
Inhaltsverzeichnis 13
(2) Das Fehlen einer ausdrücklichen Normierung ................. 133
(3) AltemativitätsVerhältnis zur tradierten Rechtsform ......... 136
(4) Das KooperationsVerhältnis................................... 137
(5) Zwischenergebnis ............................................ 139
bb) Das Verhältnis des informellen Verwaltungshandelns zum schlich-
ten Verwaltungshandeln ............................................ 139
3. Einordnung des staatlichen Informationshandelns ....................... 142
a) Staatliches Informationshandeln als Publikumsinformation ........... 142
b) Staatliches Informationshandeln als schlichtes Verwaltungshandeln .... 144
c) Staatliches Informationshandeln als informelles Verwaltungshandeln ... 145
aa) Die fehlende rechtliche Normierung .............................. 146
bb) Die Alternativität zu den regelnden Handlungsformen.............. 146
cc) Das Kooperationsverhältnis ...................................... 147
dd) Weitere Argumente gegen eine Zuordnung zum informellen Ver-
waltungshandeln ................................................... 152
4. Zwischenergebnis zum staatlichen Informationshandeln als Verwaltungs-
handeln ............................................................... 155
H. Berichterstattung als Element staatlichen Informationshandelns.............. 155
1. Die Typen staatlichen Informationshandelns nach der herrschenden Lehre . . 155
a) Informationen über Staatstätigkeit - Öffentlichkeitsarbeit im engeren
Sinn ................................................................ 156
b) Informationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben - Aufklärung, Empfeh-
lung, Warnung ...................................................... 158
aa) Aufklärung .................................................... 159
bb) Empfehlung.................................................... 160
cc) Warnung ....................................................... 161
2. Berichterstattung als Typus staatlichen Informationshandelns? ......... 162
a) Berichterstattung als eigene Kategorie staatlichen Informationshandelns? 163
aa) Berichterstattung als reines Mittel der Informationsvermittlung .... 163
(1) Berichte als multifunktionales Mittel in der staatlichen Informa-
tionspraxis ................................................... 165
(2) Steuerungswirkung reiner Tatsachenmitteilung................ 168
bb) Die normative Anlegung des Typs Bericht durch den Gesetzgeber? .. 170
cc) Zwischenergebnis................................................ 174
b) Berichterstattung als Unterfall eines anderen Typus staatlichen Informa-
tionshandelns .......................................................... 174
c) Berichterstattung als Typensammlung?.............................. 175
d) Zwischenergebnis zur Einordnung der Berichterstattung .............. 176
3. Rückschlüsse aus der Berichterstattungspraxis für die Typisierung staat-
lichen Informationshandelns? ....................................... 176
a) Besonderheit staatlicher Berichterstattung als Gegenargument......... 176
14
Inhaltsverzeichnis
b) Kritik an der Struktur der Informationen zur Erfüllung von Staatsauf-
gaben ................................................................. 177
aa) Warnung und Empfehlung.......................................... 177
bb) Wamung/Empfehlung und Aufklärung................................ 181
c) Kritik an der Differenzierung Informationen über Staatstätigkeit/Infor-
mationen zur Erfüllung von Staatsaufgaben .......................... 184
aa) Die Abgrenzung anhand des Informationsgegenstands .............. 184
bb) Die Trennung von Bewusstseins- und Verhaltensbeeinflussung ..... 186
cc) Differenzierung anhand der informierenden staatlichen Stelle.... 188
dd) Zwischenergebnis ............................................. 188
d) Folgen für die Differenzierung von staatlichen Informationshandlungen .. 189
aa) Die rechtliche Relevanz der Unterscheidungen nach diesem Modell 189
bb) Das Argument normativer Anlegung eines differenzierten Modells .. 191
cc) Begrenzung des Modells auf eine reine Typisierung ohne rechtsdog-
matische Aussagekraft .............................................. 193
III. Zwischenergebnis zur Berichterstattung staatlicher Stellen im System
staatlichen Informationshandelns ......................................... 195
Kapitel 4
Die Rechtsprobleme staatlicher Berichterstattung 196
I. Erster Problemkreis: Die Berichtsgrundlage ............................... 196
1. Die Rechtsverbindlichkeit der Berichtsgrundlage ....................... 196
a) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Gesetz............... 196
aa) Zulässigkeit einfachgesetzlicher Regelungen im verfassungsrecht-
lichen Inter-Organverhältnis von Bundestag und Bundesregierung .. 197
bb) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche als Grundlage gesetz-
licher Berichtspflichten ............................................200
cc) Zwischenergebnis ...............................................201
b) Die Verbindlichkeit von Berichtsersuchen durch Beschluss............201
aa) Beschlüsse des Bundestages ................................... 201
(1) Rechtsnatur, Zulässigkeit und Verbindlichkeit von allgemeinen
Parlamentsbeschlüssen ........................................202
(2) Bundestagsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrecht-
lichen Informationsanspruchs ................................... 205
(a) Verfassungsrechtliche Informationsansprüche des Bundes-
tags gegen die Bundesregierung................................205
(aa) Das Zitierrecht des Bundestages .....................206
(bb) Das Frage- und Interpellationsrecht des Bundestages .. 207
(b) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung eines verfassungsrecht-
lichen Informationsanspruchs .................................211
Inhaltsverzeichnis 15
(aa) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Zitierrechts? . . 212
(bb) Berichtsbeschlüsse als Ausprägung des Frage- und In-
terpellationsrechts? ................................ 214
(a) Kein abgeschlossener Katalog von Interpellations-
rechten .............................................. 214
(ß) Strukturelle Unterschiede zwischen Berichtsbe-
schlüssen und Interpellation? ........................ 215
(Y) Zwischenergebnis ................................. 220
(3) Problem der Diskontinuität für Berichtsbeschlüsse............. 220
(4) Zwischenergebnis ............................................. 226
bb) Beschlüsse des Bundesrates........................................ 227
(1) Informationsansprüche des Bundesrates gegenüber der Bundes-
regierung ........................................................ 227
(2) Berichtsbeschlüsse des Bundesrates als Ausprägung von Art. 53
GG............................................................ 229
cc) Der Adressatenkreis verbindlicher Berichtsbeschlüsse ............. 230
c) Zwischenergebnis .................................................... 230
2. Normative Vorgaben für die Berichterstattung aus der Berichtsgrundlage .. 231
a) Beispiele für normative Vorgaben der Berichtsgrundlage ............. 231
aa) Vorgaben über die Periodizität.................................... 231
bb) Vorgaben über die Berichtsform, -Veröffentlichung und -ausgestal-
tung............................................................ 232
cc) Vorgaben über den Berichtsinhalt ................................. 232
b) Grenzen der Verbindlichkeit von normativen Vorgaben aufgrund der Art
der Berichtsgrundlage .............................................. 233
aa) Verbindliche Vorgaben über den Inhalt in Beschlüssen.... 234
bb) Verbindliche Vorgaben über die Periodizität in Beschlüssen ....... 234
cc) Differenzierung bei Vorgaben über Ausgestaltung, Verbreitung und
Form in Beschlüssen .............................................. 235
c) Ausgestaltung normativer Vorgaben durch den Berichterstatter........ 236
d) Normative Vorgaben als inhaltliche Grenze der Berichterstattung..... 238
aa) Grenzen der Ergänzung des Berichtsgegenstands ................... 238
bb) Grenzen der Erweiterung des Berichtsgegenstands ................. 239
3. Zusammenfassung zum ersten Problemkreis ................................ 240
II. Zweiter Problemkreis: Die Berichtskompetenz ................................ 240
1. Das Recht zur Berichterstattung als Teil der staatlichen Kompetenzordnung 241
2. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Gesetzen................. 242
3. Kompetenz zur Berichterstattung aufgrund von Beschlüssen.............. 243
4. Kompetenz zur Berichterstattung aus eigener Initiative................ 245
a) Der Informationsgegenstand als Ausgangspunkt der herrschenden Lehre 245
aa) Information über Staatstätigkeit ................................. 246
16 Inhaltsverzeichnis
bb) Information zur Erfüllung von Staatsaufgaben ...................246
b) Das Problem der Überschneidung aufgrund der Multifunktionalität von
Berichten .........................-................................246
c) Informationskompetenz ermitteln: Das Beispiel der Staatsleitung als zu-
ständigkeitsbegründende Norm für die Bundesregierung ..........250
aa) Die Staatsleitung als Grundlage einer Informationskompetenz für
die Bundesregierung...............................................250
bb) Die Mängel einer Informationskompetenz der Staatsleitung........251
cc) Folgen für die staatliche Berichterstattung.....................253
5. Zusammenfassung zum zweiten Problemkreis ..............................253
III. Dritter Problemkreis: Berichterstattung unter dem Gebot der parteipoli-
tischen Neutralität ........................................................254
1. Gebote staatlicher Neutralität im Recht................................254
2. Das Gebot der parteipolitischen Neutralität .............................255
a) Anwendungsbereich...................................................257
b) Die vier Grenzen der politischen Neutralität......................... 258
aa) Absolute Grenzen ............................................... 258
(1) Absolut-formelle Grenze ......................................258
(2) Absolut-inhaltliche Grenze....................................259
bb) Temporäre Grenze............................................... 260
(1) Temporär-quantitative Grenze .................................261
(2) Temporär-qualitative Grenze ..................................262
c) Ausnahmen ...........................................................263
aa) Sachliche Information aus akutem Anlass ..........................263
bb) Bereichsausnahme für Information zur Erfüllung von Staatsaufga-
ben? ............................................................. 264
cc) Zufälliger Zusammenfall von Wahlkampf und Berichterstattung .... 268
(1) Umgehung durch parlamentarische Behandlung von Berichten? . 269
(2) Umgehung durch kollusives Schaffen von Berichtspflichten in
der Vorwahlzeit...............................................271
dd) Zugang zu Berichten im Internet ................................273
3. Zusammenfassung zum dritten Problemkreis ................................276
IV. Vierter Problemkreis: Der Bürger als Ziel und als Objekt staatlicher Be-
richterstattung ....................................................... 276
1. Der Bürger als Ziel staatlicher Berichterstattung........................277
a) Die negative Informationsfreiheit ....................................277
b) Die Meinungsbildungsffeiheit und der Grundsatz der staatsfreien Willens-
bildung .................................................................278
c) Das Allgemeine Persönlichkeitsrecht .................................280
d) Zwischenergebnis zur Zulässigkeit der Adressierung von Bürgern.....281
2. Der Bürger als Objekt staatlicher Berichterstattung ...................281
Inhaltsverzeichnis 17
a) Private in der staatlichen Berichterstattung......................... 281
b) Einfach-rechtliche Grenzen........................................... 282
aa) Datenschutzrecht ................................................. 282
(1) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstellung von Berichten 285
(2) Das BDSG als Grenze im Rahmen der Erstattung von Berichten 287
(3) Perspektive DSGVO ............................................ 291
(a) Die wesentlichen Aussagen der DSGVO ...................... 291
(b) Ein neues BDSG - Lösung der Veröffentlichungsproblema-
tik? ...................................................... 294
bb) Bereichsspezifische GeheimhaltungsVorschriften ................. 295
(1) Allgemeine Geheimhaltungs Vorschriften ....................... 296
(2) Geheimhaltungsvorschriften in Berichtsgesetzen .............. 297
cc) Zwischenergebnis zu den einfach-rechtlichen Grenzen der Bericht-
erstattung ........................................................... 298
c) Verfassungsrechtliche Grenzen: Die Grundrechte....................... 299
aa) Glykol und Osho — Eine „Kurskorrektur“ in der Grundrechtsdogma-
tik? ................................................................. 299
(1) Der Gewährleistungsbereich — Deutung eines grundrechtsdog-
matischen Begriffs .............................................. 301
(2) Das funktionale Äquivalent - mittelbar faktische Belastung -
moderner Eingriffsbegriff? ................................... 302
(3) Eine Korrektur der Kurskorrektur des BVerfG? ................ 304
(a) Inkonsistenz der Rechtsprechung .......................... 304
(b) Verkürzung des Grundrechtsschutzes ....................... 307
(c) Dogmatische Fragwürdigkeit eines überdifferenzierten
Grundrechtskonzepts........................................ 309
(4) Ablehnung der BVerfG-Judikatur .............................. 311
bb) Lösung durch eine großzügigere Annahme eines funktionalen Äqui-
valents ............................................................ 311
(1) Das funktionale Äquivalent in der Rechtsprechung des
BVerwG ....................................................... 312
(2) Mittelbare Abkehr vom zweistufigen Modell des BVerfG ........ 313
cc) Die verfassungsrechtlichen Grenzen staatlicher Berichterstattung im
Einzelnen........................................................ 313
(1) Das funktionale Äquivalent und staatliche Berichterstattung ... 314
(a) Die Finalität als zentrales Kriterium eines funktionalen
Äquivalents ............................................... 314
(b) Berichte als funktionales Äquivalent ..................... 316
(2) Anforderungen an die Rechtfertigung.......................... 317
(a) Vorbehalt des Gesetzes ................................... 318
(aa) Die Geltung des Vorbehalts des Gesetzes für staatliches
Informationshandeln .................................. 318
18
Inhaltsverzeichnis
(bb) Unentbehrlichkeit einer einfach-gesetzlichen Regelung
- Keine verfassungsunmittelbare Befugnis aus der
Kompetenz der Staatsleitung............................ 321
(cc) Der Vorbehalt des Gesetzes für staatliche Berichterstat-
tung .................................................. 324
(b) Wahrung der Kompetenzordnung............................ 326
(c) Gebot der Verhältnismäßigkeit und seine besonderen Aus-
prägungen im staatlichen Informationshandeln ............... 326
(aa) Exkurs: Die objektive Bedeutung von Richtigkeit und
Sachlichkeit als allgemeine Rechtmäßigkeitsvorausset-
zungen ................................................ 329
(bb) Gebot der Richtigkeit................................329
(cc) Gebot der Sachlichkeit...............................331
(d) Pflicht zur vorherigen Anhörung .........................332
3. Zusammenfassung zum vierten Problemkreis................................337
Kapitel 5
Rechtsschutz und Staatshaftung 339
I. Rechtsschutz unter staatlichen Stellen...............,...................339
1. Abwehr staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen .339
2. Durchsetzung staatlicher Berichterstattung durch andere staatliche Stellen .. 341
3. Verwaltungsprozessuale Durchsetzung und Abwehr von Berichten durch
staatliche Stellen ................................................... 342
II. Rechtsschutz privater natürlicher oder juristischer Personen.............344
1. Die präventive Abwehr staatlicher Berichterstattung ....................345
2. Die Restitution nach Veröffentlichung eines Berichts ................. 348
3. Die Kompensation für veröffentlichte Berichterstattung ............... 351
a) Der Amtshafitungsanspruch ...........................................351
b) Weitere Kompensationsansprüche des Staatshaftungsrechts.............355
III. Zwischenergebnis zu Rechtsschutz und Staatshaltung ..................... 359
Fazit .........................................................................360
Zusammenfassung in Thesen......................................................362
Literaturverzeichnis......................................................... 365
Stichwortverzeichnis ........................................................ 391
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