Kommunalpolitik eine problemorientierte Einführung
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Opladen
Leske und Budrich
1996
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| Schriftenreihe: | Grundwissen Politik
18 |
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| adam_text | Inhaltsverzeichnis Vorwort................................................................................................................ Einleitung: Aufbau und Zielsetzung des Bandes............................................. 1 Politikwissenschaft und Kommunalpolitik in Deutschland: Ein Forschungsüberblick (Ralf Kleinfeld)....................................................................... 1.1 Einleitung................................................................................................ 1.2 Genese der lokalen Politikforschung als Gegenstand der Politikwissenschaften......................................................................... Kommunalpolitik als „blinder Fleck“ der Politikwissenschaft?......... Phasen der politikwissenschaftlichen Kommunalpolitik-Forschung. Entwicklung der kommunalwissenschaftlichen Forschung bis Mitte der 60er Jahre................................................................................. Entwicklung der politikwissenschaftlichen KommunalpolitikForschung von Mitte der 60er bis Mitte der 70er Jahre.................... Entwicklung der politikwissenschaftlichen KommunalpolitikForschung von Mitte der 70er bis Mitte der 80er Jahre.................... Entwicklung der politikwissenschaftlichen KommunalpolitikForschung von Mitte der 80er bis Mitte der 90er Jahre ...................... Ausblick.................................................................................................... 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.2.4 1.2.5 1.2.6 1.2.7 1.3 1.3.1 1.3.2 1.3.3 1.4 1.4.1 1.4.2 1.4.3 1.4.4 1.4.5 5 13 17 17 18 18 21 22 24 28 32 35
Begriffe und Ansätze politikwissenschaftlicher KommunalpolitikForschung ................................................................................................. 37 Politikwissenschaftliche Begriffe in der KommunalpolitikForschung ................................................................................................. 37 Klassifizierung politikwissenschaftlicher Ansätze der lokalen Politikforschung....................................................................................... 38 Einzelne Forschungsansätze der politikwissenschaftlichen Kommunalpolitik-Forschung.................................................................. 39 Grundprobleme kommunalwissenschaftlicher Forschung.................... 46 Einheit oder Vielfalt der Kommunalwissenschaften............................. 46 Ausgeprägter Anwendungs- und Handlungsbezug der Kommunalpolitik-Forschung.................................................................. 48 Verhältnis Wissenschaft und Praxis....................................................... 49 Verhältnis Wissenschaft und Politik...................................................... 50 Struktur und Besonderheiten der Forschungslandschaft...................... 51 7
1.4.6 1.5 1.5.1 1.5.2 1.5.3 1.5.4 1.5.5 1.5.6 1.5.7 1.5.8 1.6 2 2.1 2.2 Ein Blick auf die Forschungsagenda der kommenden Jahre............. 55 Perspektiven der Forschung.................................... .......................... 57 These: Politisierung der Kommunalpolitik (Do parties matter?)...... 57 These: Asymmetrie zwischen Staat und Stadt.................................... 60 These: Zentralisierung staatlicher Entscheidungsprozesse............... 60 These: Aufwertung der lokalen Ebene................................................ 61 These: Neuartige loka!e Kooperations- und Verhandlungsformen.... 65 These: Zunehmende Ungleichzeitigkeit, Konkurrenz und Polarisierung............................................................................... 67 These: Entstaatlichung der Politik und Kommunalisierung des Staates.......................................................................................... 68 These: Betriebs- und marktwirtschaftliche Optimierung der Steuerungsfähigkeit lokaler (und regionaler) Politik................. 69 Fazit und Ausblick............................................................................. 69 Die Reform der deutschen Gemeindeverfassungen unter besonderer Berücksichtigung der Entwicklung in Nordrhein-Westfalen und in den neuen Bundesländern (Ralf Kleinfeld/Achim Nendza)............... 73 Einleitung........................................................................................... Die rechtlichen Rahmenbedingungen der Kommunalpolitik in der
Bundesrepublik........................................................................ 2.3 Die Reform der Gemeindeordnung NRW........................................... 2.3.1 Zweiköpfigkeit und Allzuständigkeit als Merkmale der bisherigen Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalens......................................... 2.3.2 Warum ist die Gemeindeordnung NRW in der Diskussion?............ 2.3.3 Die Positionen in der aktuellen Kontroverse..................................... 2.3.3.1 Die Landesregierung und der Gang der Gesetzgebung..................... 2.3.3.2 Die politischen Parteien und deren Fraktionen im Landtag.............. 2.3.3.3 Die kommunalen Spitzenverbände und sonstigen Interessengruppen............................................................... 2.3.4 Die neue Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen.......................... 2.3.4.1 Der neue hauptamtliche Bürgermeister............................................. 2.3.4.2 Erweiterte Mitwirkungsmöglichkeiten der Bürger.......................... 2-3.4.3 Verbesserte Rahmenbedingungen für die Mandatstätigkeit........... 2.3.4.4 Verbesserte Handlungsbedingungen für die Kommunen................ 2.3.4.5 Übergangsregelungen....................................................................... 2.3.5 Zusammenfassung der Diskussion um die GO NRW...................... 2.4 Entwicklung der Kommunalverfassungen in den anderen Bundesländern..................................... 2.4.1 Überblick ........................................ 111 2.4.2 Aktuelle Änderungen der Kommunalverfassung in den übrigen alten Bundesländern
.................................................... 2.4.3 Entwicklung der Kommunalverfassungen in den neuen Bundesländern.......................... 8 73 75 78 78 81 83 83 87 98 104 104 106 107 108 108 109 jjլ jjլ ,, α
2.4.3.1 Akzeptanz der ersten Kommunalverfassung für die DDR nach der Wende in der kommunalen Praxis..................................... 2.4.3.2 Die neuen Gemeindeordnungen in den neuen Bundesländern......... 2.4.3.3 Die neuen Gemeindeordnungen in Ostdeutschland im Vergleich 2.4.3.4 Beurteilung der neuen Kommunalordnungen.................................. 2.5 Auf dem Weg zu einer neuen Systematik der deutschen Kommunalverfassungslandschaft?.................................................... 2.6 Ansätze für eine politikwissenschaftliche Analyse kommunaler Verfassungsstrukturen und ihre Reform............................................ 2.6.1 Politikbegriff und Politikverständnis in der deutschen Kommunalrechtstradition................................................................. 2.6.2 Spannungsverhältnis zwischen kommunaler Demokratie und Effizienz der Kommunalverwaltung: Die Thesen von Gerhard Banner........................................................................... 2.6.3 Mehr Demokratie durch verstärkte Partizipation an Entscheidungen?........................................................................... 2.6.3.1 Mögliche Formen unmittelbarer partizipatorischer Bürgermitwirkung auf Gemeindeebene............................................ 2.6.3.2 Bürgerantrag und Bürgerentscheid als Reformforderungen ............ 2.6.4 Die Forderung nach mehr Effizienz kommunalen Handelns............ 2.6.5 Empirische Überprüfung der Banner-Thesen................................... 2.6.6 Grenzen der Reichweite institutioneller Ansätze zur Erklärung lokaler
Entscheidungssysteme.......................................................... 113 116 120 122 123 128 129 131 135 135 138 143 144 149 2.7 2.8 Zusammenfassung.............................................................................. 152 Ausblick.............................................................................................. 154 3 Neue Steuerungsmodelle in der Kommunalverwaltung - Eine Zwischenbilanz (Ralf Kleinfeld/Ralf Heidemann/Frank Treutier).............. 157 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.2.1 3.3.2.2 3.3.2.3 3.3.2.4 3.3.2.5 Einleitung........................................................................................... Leitbilder und Diskussionsstränge zur Modernisierung kommunaler Politik in theoretischer und internationaler Perspektíve......................................................................................... Theoretische Ansätze in der Reformdiskussion............................... Internationale Dimension der Reformdiskussion.............................. Entstehungszusammenhang der Reformdiskussion in der Bundesrepublik.................................................................................. Diskussion über die Mängel der kommunalen Verwaltung.............. Zentrale Elemente der Mängelbilanz kommunaler Politik .............. Zunahme kommunaler Ausgabenbelastung..................................... Unklare Kompetenzverteilung zwischen kommunalen Instanzen... Inputorientierung kommunaler Politik............................................. Geteilte Verantwortlichkeit der
Verwaltung.................................... Rechtliche Vorschriften als Hemmnis für Reformpotentiale............ 157 158 158 160 163 163 168 168 169 170 171 172 9
3.3.3 3.3.4 3.4 3.4.1 3.4.2 3.4.3 3.4.3.1 3.43.2 3.4.3.3 3.4.3.4 3.4.4 3.5 3.5.1 3.5.2 3.5.3 3.5.4 3.5.5 3.6 3.6.1 3.6.2 3.6.3 3.7 3.7.1 3.7.2 Politiktheoretische Erklärungen der Mängel kommunalen Verwaltungshandelns............................................................................. Kritik an der Kommunalverwaltung: Mode oder Substanz?.............. 175 Das Modell der dezentralen Ressourcenverantwortung der KGSt: Kommunen als Dienstleistungsunternehmen..................... Begriff der „kommunalen Dienstleistungen“....................................... Gemeinsame Kernelemente aller Reformmodelle.............................. Neues Leitbild „Kommunen als Dienstleistungsunternehmen“......... Steuerung durch Ziele............................................................................ Dezentrale RessouTceiwerantwortung.................................................. Kontraktmanagement............................................................................. Controlling.............................................................................................. Politiktheoretische Anmerkungen zum Politikbild des Modells „Konzern Stadt“...................................................................................... Die Verwaltungsreform in Tilburg als Vorbild?................................. Vorbemerkung........................................................................................ Institutionelle Rahmenbedingungen der Kommunalpolitik in den Niederlanden.................................................................................... Die
Kemelemente des Tilburger Reformmodells............................... Das Tilburger Modell in der niederländischen Diskussion: Kommentare, Kritik, Evaluierung......................................................... Politikwissenschaftliche Verortung des Tilburger Modells............... Die Übertragbarkeit des „ Tilburger Modell“ auf deutsche Kommunen (õmBéispiel der Gemeinden in Nordrhein-Westfalen)... Institutionelle Restriktionen................................................................... Prozessual bedingte Reformrestriktionen............................................ Vergleich: Tilburger Modell und KGSt-Modell der dezentralen Ressourcenverantwortung ................................................ 177 177 178 180 182 182 183 183 185 186 186 187 196 202 206 209 209 211 217 Kundenorientierung und Bürgemähe: Alternative Ansätze zum steuerungsorientierten Modell?............................................................. 218 Konzept „Bürgernähe der Verwaltung“................................................ 219 Konzept „Kundenorientiemng“............................................................. 221 3.8 Aktueller Stand der Modernisierung der Kommunalverwaltung in Deutschland........................................................................................ 3.8.1 Überblick.................................................................................................. 3.8.2 Strategien und Themen in der Einführungsphase................................ 3.8.3 Exemplarische Betrachtung neuer Steuerungsmodelle anhand der Beispiele Herten und
Oberhausen.................................................... 3.8.3.1 Beispiel Herten......................................................................................... 3.8.3.2 Beispiel Oberhausen................................................................................ 3.8.4 Inhaltlicher Stand der Reformdebatte und der Reformpraxis............ 3.8.5 Ein erstes Zwischenfazit......................................................................... 3.9 10 Politische Konsequenzen und politikwissenschaftliche Folgerungen bei Anwendung und Umsetzung der neuen Steuerungsmodelle........................................................... 224 224 225 231 231 233 236 237 23g
3.9.1 3.9.2 3.9.3 3.9.4 3.9.5 3.9.6 3.9.7 3.9.8 3.9.9 4 Rechtliche Problembereiche neuer Steuerungsmodelle..................... Spannungsverhältnis Grundgesetz vs outputorientierte Steuerung.... Konsequenzen für die Gemeindevertretung........................................ Konsequenzen für die Verwaltungsleitung.......................................... Konsequenzen für die Verwaltungsmitarbeiter................................... Konsequenzen für die politischen Parteien......................................... Konsequenzen für die organisierten Interessen.................................. Konsequenzen und Folgerungen für die Stellung der Gemeinden im Verhältnis zu Bund und Land......................................................... Kritische politikwissenschaftliche Anmerkungen zu Ausgangspunkten der Reformmodelle................................................ 238 239 240 241 241 241 242 243 244 Kommunalpolitik in Ostdeutschland im Übergang (Ralf Kleinfeld).................................................................................. 249 4.1 4.1.1 4.1.2 4.1.2.1 4.1.2.2 4.1.2.3 4.1.2.4 Kommunen in der DDR.......................................................................... Stand der Forschung.............................................................................. Kommunen im Staats- und Verwaltungsaufbau der DDR................. Grundprinzip der Kaderverwaltung..................................................... Volksvertretungen und Nationale Front............................................... Aufbau der kommunalen
Ebene........................................................... Dezentrale Verwaltungsorganisation der DDR: Bezirke, Kreise und Gemeinden........................................................... 4.1.2.5 Aufgaben der örtlichen Räte................................................................. 4.1.3 Finanzstatus und Finanzausstattung der DDR-Kommunen............... 4.1.4 Stellung der DDR-Kommunen im zentralwirtschaftlichen Planungssystem....................................................................................... 4.1.5 Kommunalpolitische Willensbildung in der DDR.............................. 4.1.6 Personalpolitik in den Städten und Gemeinden der DDR.................. 4.1.7 Räumliche Entwicklungen in der DDR............................................... 4.1.8 Kommunale Sozialpolitik in der DDR.... ............................................ 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3 4.2.3.1 4.2.3.2 4.2.3.3 4.2.3.4 4.2.4 4.2.4.1 4.2.4.2 4.2.4.3 4.2.4.4 4.2.4.5 Auf und Umbau der kommunalen Ebene in den neuen Bundesländern............................................................................. Stand der Forschung.............................................................................. Die öffentliche Verwaltung der DDR im Transitionsprozeß............. Rechtliche Dimension des kommunalpolitischen Transitionsprozeß.................................................................................... Erste kommunalrechtliche ad-hoc-Regelungen.................................. Rolle der Kommunen im Verfassungsentwurf des Runden
Tisches............................................................................... Kommunalverfassung der „neuen DDR“ vom 17.5.1990.................. Ländereinführungsgesetz...................................................................... Kommunalverfassungsstrukturen im Umbruch.................................. Neugewählte Vertretungsorgane der Bürgerschaft........................... Neue Aufgaben der ostdeutschen Kommunen.................................... Neue Konfliktlinien in den horizontalen Interaktionen..................... Die kreislichen Organe der Selbstverwaltung..................................... Neue Konfliktlinien in den vertikal-kommunalen Interaktionen...... 250 250 251 251 252 253 253 254 255 256 257 260 260 262 264 264 266 271 272 272 273 276 277 277 278 279 280 280 11
4.3 4.3.1 4.3.2 Neuzuschnitt der territorialen Verwaltungsstrukturen....................... 281 Umstrittene vertikale Struktur der Landesverwaltung........................ 282 Gebiets- und Funktionalreformen in Ostdeutschland......................... 282 4.4 4.4.1 4.4.2 Personalfragen in den Kommunen der neuen Länder........................ Personalentwicklung und Dienstrecht.................................................. Umbruch in Einstellungen und Handlungskompetenzen der Beschäftigten in ostdeutschen Kommunen.......................................... Westliche Verwaltungshilfe................................................................... Personeller Wandel, Elitenzirkulation und „Seilschaften“................ Aus- und Fortbildung in den neuen Ländern....................................... Situation der Kommunalfinanzen in den neuen Ländern.................... Föderative Finanzbeziehungen vor neuen Herausforderungen.......... Entwicklung der Einnahmen ostdeutscher Kommunen..................... Entwicklung der Ausgaben ostdeutscher Kommunen........................ Entwicklung der Einnahmen und Ausgaben der Kreise.................... Entwicklung der Vermögenssituation der ostdeutschen Kommunen.............................................................................................. Finanzpolitisches Fazit........................................................................... 4.4.3 4.4.4 4.4.5 4.5 4.5.1 4.5.2 4.5.3 4.5.4 4.5.5 4.5.6 4.6 4.6.1 4.6.2 4.6.3 286 286 288 289 293 295 298 298 302 304 306 306 311 Räumliche Prozesse in
Ostdeutschland............................................... Stadtentwicklung in Ostdeutschland...................................................... Dorfpolitik in den neuen Bundesländern............................................. Ost-West-Gegensatz als neuer prägender Faktor der regionalen Entwicklung im vereinten Deutschland................................................ 312 312 314 Politische Willensbildung in den neuen Bundesländern..................... Variationen in der lokalen politischen Kultur...................................... Bürgerbewegungen im Umbruch........................................................... Entwicklung lokaler parteipolitischer Strukturen in Ostdeutschland seit der Wende.............................................................. ;......................... 4.7.4 Kommunalwahlen in Ostdeutschland 1994.......................................... 4.7.4.1 Die Situation nach den ersten „freien“ Kommunalwahlen 1990........ 4.7.4.2 Die Situation nach den Kommunalwahlen 1993/1994......................... 318 318 319 4.8 4.8.1 336 4.7 4.7.1 4.7.2 4.7.3 4.8.2 4.8.3 4.8.4 4.8.5 4.8.6 4.9 Kommunale Sozialpolitik in den neuen Bundesländern...................... Übernahme/Übertragung neuer Aufgaben der Kommunen in der Wendephase....................................................................................... Neue sozialpolitische Aufgabenverteilung zwischen Gemeinden und freien Trägern...................................................................................
Sozialhilfe........................................................................................ Altenhilfe .......................................................................................... Jugendhilfe...................................................................................... Gleichstellungspolitik................................................................ Statt eines Fazits.......................................................................... 315 322 325 325 327 336 337 34 լ 342 344 347 34g Literaturverzeichnis.......................................................... Tabellen- und Abbildungsverzeichnis.......................................... 12 370
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