Rechtsgrundsätze der Finanzierung öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkverfassung der Bundesrepublik Deutschland rechtsgutachtliche Studie erstattet dem Süddeutschen Rundfunk, Anstalt des öffentlichen Rechts, Stuttgart
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Metzner
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Autor: Oppermann, Thomas
Jahr: 1989
Rechtsgrundsätze der Finanzierung öffentlich- rechtlichen Rundfunks in der dualen Rundfunkverfassung der Bundesrepublik Deutschland Rechtsgutachtliche Studie erstattet dem Süddeutschen Rundfunk Anstalt des öffendichen Rechts Stuttgart von o. Univ. Prof. Dr. iur. Dr. h. c. Thomas Oppermann Dr. iur. Michael Kilian Tübingen
Inhalt Seite Abkürzungsverzeichnis ................ 9 Literaturverzeichnis ................. 10 Vorwort ..................... 23 1. Teil: Einführung und Grundlagen .......... 25 I. Duale Rundfunkordnung und Finanzierungsfrage ..... 25 1. Zum Wandel der bundesdeutschen Rundfunklandschaft 25 a) Von der „Sondersituation“ zum dualen System .... 25 b) Die Entwicklung der Rechtsprechung und ihr Hintergrund 27 2. Zur Lage des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen System................... 30 a) Frühere Probleme des öffentlich-rechdichen Systems . . 30 b) „Grundversorgung“ als Aufgabe im dualen System ... 31 3. Zur Bedeutung der Finanzierungsfrage im dualen System . . 33 a) Die herkömmliche Finanzierung des öffendich-rechdichen Rundfunks ................ 33 b) Die neuartige Finanzierungslage im dualen System und ihre Fragestellungen............... 34 II Grundlagen der Rundfunkorganisation und Rundfunkfinanzierung 36 1. Grundlagen der Rundfunkorganisation ........ 36 a) Die deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 36 b) Ausländischer öffendicher Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland................ 37 c) Privater Rundfunk in der Bundesrepublik Deutschland 38 2. Zur Struktur des bundesdeutschen Rundfunkrechts .... 39 a) Bundesrecht................ 39 b) Länderrecht................ 39 c) Rundfunkrechtsprechung ......... 40 3. Grundlagen der öffendichen Rundfunkfinanzierung .... 41 a) Allgemeines................ 41 b) Rundfunkgebühren ............. 41 c) Die Kommission zur Ermitdung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF) ............. 44 d) Rundfunkfinanzausgleich ........... 44 e) Werbeeinnahmen.............. 46 f) Sonstige Einnahmen............. 48 g) Zur wirtschafdichen Gesamtbedeutung der Rundfunkanstalten ................... 48 h) Finanzkontrolle............... 49 5
4. Heutige Problematik der öffentlichen Rundfunkfinanzierung . 49 a) Hinzutreten des Privatfunks .......... 49 b) Langfristige Strukturprobleme öffentlicher Rundfunkfinanzierung ................. 50 aa) „Politischer Charakter“ der Rundfunkgebühr ... 50 bb) Grenzen des Wachstums der Rundfunkteilnehmerzahl 51 cc) Grenzen des Wachstums beim Werbeaufkommen 51 dd) Gebührenbefreiungen aus sozialen Gründen .... 53 ee) Sinkende Eigenkapitalausstattung der Anstalten 53 ff) „Rundfunkökonomie“ als Ausweg?....... 53 gg) Neue, ergänzende Finanzierungsformen?..... 54 c) Sonderprobleme beim Eintritt in die duale Rundfunkverfassung .................. 55 2 . Teil: Der rechtliche Rahmen für die Finanzierung des öffentlich- rechtlichen Rundfunks im dualen System ...... 57 I. Rechtsprinzipien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkfinanzierung 57 1. Ausgangsmaterien ............ 57 2. Die Rechtfertigung öffentlich-rechtlicher Rundfunkfinanzierung aus der Verfassungslage ............. 58 a) Finanzielle Sicherung der Freiheit der Meinungsbildung im Rundfunk ................ 58 b) Weitere finanzrelevante Merkmale der Rechtsgestalt des öffentlich-rechtlichen Rundfunks......... 60 aa) „Staatsfeme“ des Rundfunks......... 60 bb) „Wirtschaftsfeme“ des Rundfunks ....... 61 cc) Föderalisierung des Rundfunks ........ 62 c) Der öffentlich-rechtliche Rundfunk als Träger deutscher Rundfunksouveränität nach außen ........ 63 3. „Grundversorgung“ als Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen System ............. 65 II. Die Rechtfertigung öffentlicher Rundfunkfinanzierung aus den gesetzlichen Aufgaben des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ..... 67 1. Allgemeine staatspolitische Aufgaben ........ 67 2. Die klassischen öffentlichen Rundfunkaufgaben..... 68 a) Gesetzlicher Auftrag der eigenverantwortlichen Rundfunk- Vollversorgung ............. . 68 b) Politisch-gesellschaftliche Informationsaufgabe ....
69 c) Kulturelle Aufgaben ............. 70 d) Bildungs- und öffentliche Dienstleistungsaufgaben ... 73 e) Unterhaltungsaufgaben ............ 73 3. Sozialstaatliche Rundfunkaufgaben ......... 75 6
III. Zur Weiterentwicklung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen Rundfunksystem ............... 76 1. Bestands- und Entwicklungsgarantie......... 76 2. Zum Verhältnis öffentlich-rechtlicher Rundfunk — Privatfunk 77 3. Öffentlich-rechtlicher und privater Rundfunk in der Aufbauphase des privaten Systems............ 80 a) Startprobleme des Privatfunks.......... 80 b) Zur wettbewerblichen Position des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ................ 81 aa) „Programmbesetzung“........... 81 bb) Grenzen der Kooperation.......... 82 cc) Grenzen der Werbungsfinanzierung der Anstalten . . 82 dd) „Selbstkommerzialisierung“ ......... 83 ee) Beteiligung an Innovationen......... 83 IVZwischenfeststellungen: Grundlegende Vorgaben für die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen Rundfunksystem 84 3. Teil: Aufgabengerechte Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen Rundfunksystem ....... 87 I. Instrumente aufgabengerechter Finanzierung ........ 87 1. Grundsätzliches................ 87 2. Die Rundfunkgebühr.............. 88 3. Zur Werbefinanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten 91 a) Zulässigkeit und Grenzen ........... 91 b) Zur Werbung im öffentlichen und privaten Rundfunk . . 93 II. Schranken der Verwendung öffentlicher Rundfunkfinanzmittel . 95 1. Schranken der Verwendung von Rundfunkfinanzmitteln durch den Staat.................. 95 a) Konnexität zwischen Gebühr und Rundfunkleistung 95 b) Grenzen von „Abzweigungen“ aus der Rundfunkgebühr 96 aa) Förderung von Kabelpilotprojekten ...... 97 bh) Aufsichtsabgabe............. 97 cc) Infrastrukturabgabe............ 98 dd) Gebührenbefreiungen ........... 98 2. Schranken der Verwendung von Rundfunkfinanzmitteln durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk......... 99 a) Aufgabenbezogenheit des Mitteleinsatzes ...... 99 b) Zulässigkeit und Grenzen von Werbebeschränkungen zu Lasten des
öffentlich-rechtlichen Rundfunks..... 101 7
III. Finanzierungsaltemativen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk? 102 1. Alternative Finanzierungsmodelle.......... 102 a) „Rundfunkuntemehmen“ ........... 102 b) Sponsorenförderung ........... . 102 c) Sonstige Rundfunkerträge ........... 103 d) Staatszuschüsse............... 103 e) Staatliche Übernahme von Gebührenbefreiungen . . . 103 f) Steuerliche Entlastungen ........... 103 g) Stiftungslösung............... 103 h) Pay-TV ................. 104 i) Beiträge und Spenden ............ 104 k) Eigenkapital................ 104 2. Unverzichtbarkeit der Gebühren- und Werbungsfinanzierung 105 IV Gebührenanpassungsverfahren und Rechnungskontrolle des öffentlich- rechtlichen Rundfunks ............... 105 1. Probleme des geltenden Gebührenanpassungsverfahrens . . 105 2. Alternativen und Reformvorschläge ......... 107 a) Dynamisierung der Rundfunkgebühr ....... 108 b) Indexierung................ 108 c) Gebührenfestsetzung durch die Rundfunkanstalten ... 108 d) Stärkere Beteiligung der Anstalten und der gesellschaftlichen Gruppen an der Gebührenfestsetzung ....... 112 3. Zur Finanzkontrolle über den öffentlichen Rundfunk . . . 114 a) Finanzkontrolle und Rundfunkfreiheit ....... 114 b) Prüfungsstil der Rechnungshöfe im Rundfunkbereich 115 Ergebnisse in Leitsätzen ................ 117 8
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